Рабочей группой Общественной палаты Республики Крым (далее – Общественная палата), в состав которой вошли действующие члены Общественной палаты и представители экспертного сообщества был рассмотрен проект закона Республики Крым «Социальный кодекс Республики Крым», представленный Министерством труда и социальной защиты Республики Крым для проведения «нулевого чтения».
Юридический анализ проекта Социального кодекса Республики Крым (далее по тексту – Кодекс) позволяет сделать следующие выводы.
- Данный законопроект представляет собой по существу не кодификацию, а акт консолидации ряда действующих законов Республики Крым в сфере социальной поддержки населения Республики Крым и оказания социальной государственной помощи, обеспечивающий их обозримость и доступность для правоприменения и правореализации. Это объясняется тем, что кодификация представляет собой содержательную переработку действующих нормативных правовых предписаний, а консолидация – их объединение (без изменения содержания) в новом едином, укрупненном акте.
- Вместе с тем отдельные положения Кодекса нуждаются в определенных изменениях и дополнениях.
2.1. В статью 2 Кодекса «Основные понятия и термины, используемые в настоящем Кодексе» необходимо включить все определения понятий, содержащихся в иных статьях, в частности 37, 39, 45, 48, 112, 123 и исключить их из соответствующих статей.
2.2. Исключить из ряда статей Кодекса (часть 4 статьи 33, часть 11 статьи 41, часть 12 статьи 46, часть 3 статьи 122) дублирующие статью 4 законопроекта положения о финансовом обеспечении расходных обязательств по предоставлению мер социальной поддержки, социальной помощи.
Так, например, предписание «Плата за банковские услуги по операциям со средствами, предусмотренными на выплату … не взимается» повторяется ещё в четырех статьях.
2.3. Исключить из ряда статей Кодекса (часть 1 статьи 12, часть 1 статьи 21, часть 1 статьи 30, часть 1 статьи 33 и других) дублирующие (одинаковые) по смыслу статьи 5 законопроекта положения о действии отдельны глав кодекса по кругу лиц.
2.4. Дополнить главу 1 Кодекса (после статьи 5) и предусмотреть в виде отдельной статьи перечень органов и учреждений, уполномоченных рассматривать заявления лиц, имеющих право на получение мер социальной поддержки, дополнительных мер социальной поддержки и социальную помощь, а также уполномоченных принимать решение по соответствующим заявлениям.
2.5. Дополнить главу 1 Кодекса (после статьи 6) и предусмотреть в виде отдельной статьи общие основания для назначения и отказа в назначении мер социальной поддержки, дополнительных мер социальной поддержки и социальной помощи.
Также в предлагаемой статье предусмотреть сроки рассмотрения заявлений лиц, имеющих право на получение мер социальной поддержки, дополнительных мер социальной поддержки и социальную помощь, и принятия решений по соответствующим заявлениям.
2.6. Изложить название Главы 2 Кодекса в следующей редакции: «Полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере социальной поддержки населения».
Статью 8 Кодекса (о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями) перенести из Главы 1 в Главу 2 после статьи 11.
2.7. Объединить главу 3 и главу 4 с сохранением названия Главы 3 в связи с непонятностью критерия разграничения категорий лиц, указанных в главах 3-й и 4-й Кодекса и отсутствием логии дифференциации субъектного состава этих глав. Тем более, что название главы 4 является отсылочным, что противоречит правилам юридической техники.
Включить содержание статьи 22 в статью 13 Кодекса.
2.8. Исключить из статьи 41 Кодекса (абзац 2 части 4 часть, абзац 3 части 5, абзац 2 части 9) положения об особенностях выплат в 2020 году, в виду того, что Кодекс вступает в действие с 01.01.2021 г., поэтому он не может регулировать отношения, которые исчерпают себя в 2020 г.
2.9. С точки зрения правил юридической техники заголовки глав и статей должны быть краткими, лаконичными. В тоже время Кодекс содержит чрезмерно большие по текстуальному выражению заголовки глав и статей, которые следует изменить на более сжатые по объему формулировки.
Например, заголовок главы 12: «Меры социальной поддержки (дополнительные меры социальной поддержки) отдельных категорий граждан и лиц, проживающих на территории Республики Крым, в случае, если такие меры социальной поддержки отсутствовали в законодательстве Российской Федерации на день принятия в Российскую Федерацию Республики Крым или их величина превышала установленный в Российской Федерации уровень мер социальной поддержки».
Например, заголовок статьи 61: «Меры социальной поддержки совершеннолетних узников концентрационных лагерей, гетто и других мест принудительного содержания в период Великой Отечественной войны и Второй мировой войны, которые были насильственно вывезены на принудительные работы на территорию Германии или ее союзников, находящихся в состоянии войны с бывшим Союзом ССР, или на территории оккупированных Германией других государств, детей партизан, подпольщиков, других участников борьбы с национал-социалистическим режимом в тылу врага, которые в связи с патриотической деятельностью их родителей были подвергнуты репрессиям, физическим расправам, гонениям, жен (мужей) умерших жертв нацистских преследований, признанных при жизни инвалидами от общего заболевания, трудового увечья и других причин, не вступивших в повторный брак, граждан из числа бывших несовершеннолетних узников фашизма, которым на момент нахождения в концлагерях, гетто, других местах принудительного содержания, созданных фашистами и их союзниками в период Второй мировой войны, было от 14 до 18 лет (кроме признанных инвалидами вследствие общего заболевания, трудового увечья и других причин)».
Аналогичные несоразмерные заголовки имеются в статьях 63, 70, 90, 92, 95 и других.
2.10. В проекте Кодекса имеются ссылки на несуществующие статьи. Так, например, в статье 132 имеется ссылка на пункт 2 статьи 142 настоящей главы, не смотря на то, что данная глава заканчивается на 133 статье, а сам Кодекс имеет всего лишь 136 статей.
Другим примером является статья 126 Кодекса, которая отсылает к пункту 2статьи 136 Кодекса, но статья 136 не имеет никаких пунктов и не предусматривает по своему содержанию указание на каких-либо субъектов, на которых делается ссылка.
Аналогичные недостоверные ссылки имеются также в статьях 123, 127, 132 Кодекса.
Пояснительное предписание к Разделу 3 определяет, что «меры социальной поддержки семей, имеющих детей, в связи с принятием в Российскую Федерацию Республики Крым и образованием в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя, предусмотрены статьёй 115 главы 12 настоящего Кодекса». При этом статья 115 не включена в главу 12 и называется «Порядок определения среднедушевого дохода и величины прожиточного минимума получателей государственной социальной помощи».
2.11. Глава 13 по своему содержанию имеет общий характер, поэтому общие положения о социальной помощи исходя из структуры Кодекса должны быть включены в Раздел 1 «Общие положения», в Главу 1.
2.12. Часть 3 статьи 112 Кодекса предусматривает, что «порядок назначения и выплаты государственной социальной помощи в виде социального пособия, а также перечень необходимых документов для назначения указанного пособия устанавливаются Советом министров Республики Крым». В тоже время статья 116 Кодекса называется «Порядок назначения и выплаты государственной социальной помощи», что свидетельствуют об установлении соответствующего порядка Государственным советом Республики Крым в самом Кодексе. Это обуславливает несогласованность между указанными статьями и может привести к дублирующим предписаниям в подзаконных нормативных правовых актах и/или нормативно-правовым коллизиям.
2.13. Некоторые предусмотренные Кодексом меры социальной поддержки, дополнительные меры социальной поддержки содержат закрепленные в самом Кодексе процедуры и перечни документов, необходимых для их назначения, а для иных таких процедур и перечней документов не имеется, что можно расценивать как нормативно-правовой пробел, либо непоследовательность субъекта законодательной инициативы, отсутствие единого подхода к структуре предлагаемого Кодекса.
- Отложить представление проекта Социального кодекса Республики Крым на рассмотрение Государственного совета Республики Крым в связи с принятием поправок в Конституцию Российской Федерации и необходимостью внесения изменений и дополнений в соответствующие действующие федеральные нормативные правовые акты, а также социальные законы Республики Крым.
- Следует обратить внимание, что кодификация имеет такие задачи как, во-первых, совершенствование нормативно-правовых предписаний, имеющих общий предмет правового регулирования; во-вторых, исключение нормативно-правовых коллизий и пробелов; в-третьих, исключение устаревших и дублирующих нормативно-правовых предписаний.
В настоящее время предлагаемый для рассмотрения Кодекс не решает вышеуказанных задач.
создание сайта