Руководителям общественных палат
субъектов Российской Федерации
Уважаемые коллеги!
В Общественной палате Российской Федерации планируется проведение общественной экспертизы («нулевое чтение») проекта федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» (далее – законопроект).
Законопроект разработан Советом при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека (далее – автор законопроекта).
Согласно пояснительной записке задачей законопроекта является системное совершенствование правовых основ организации и осуществления общественного контроля за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями. Авторы законопроекта предлагают урегулировать коллизии и устранить пробелы путем:
– изменения понятийного аппарата Федерального закона от 21 июля 2014 года № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» (далее – Закон об общественном контроле);
– уточнения состава субъектов общественного контроля;
– создания федеральной государственной информационной системы (системы электронной демократии), обеспечивающей сбор, обработку, накопление, хранение, поиск и передачу информации о деятельности субъектов общественного контроля и лиц, деятельность которых по осуществлению возложенных на них государственных или иных публичных полномочий является объектом общественного контроля;
– введения открытых лицензий, на основании которых предлагается осуществлять распространение информации об общественном контроле.
Просим Вас принять участие в общественной экспертизе законопроекта и ответить на следующие вопросы:
- На Ваш взгляд, приведут ли предлагаемые в законопроекте меры к системному совершенствованию правовых основ организации и осуществления общественного контроля за деятельностью органов государственной власти.
1.1. Если Вы считаете, что предлагаемые меры будут способствовать совершенствованию общественного контроля, пожалуйста, аргументируйте свою точку зрения.
1.2. Если Вы считаете, что предлагаемые меры не будут содействовать совершенствованию общественного контроля, приведите, пожалуйста, обоснование своей позиции.
- На Ваш взгляд, к каким последствиям на практике может привести введение в действие положений законопроекта о наделении граждан правом участия в общественном контроле, исходя из их конституционного права участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, закрепленного в статье 32 Конституции Российской Федерации.
- Оцените юридическую и смысловую корректность предлагаемого законопроектом термина «деятельность, соответствующая общественным интересам».
- Оцените целесообразность включения граждан Российской Федерации, объединений граждан, а также консультативных органов при Президенте Российской Федерации, экспертно-консультативных органов при Правительстве Российской Федерации, палатах Федерального Собрания Российской Федерации, органах судебной власти и прокуратуры в перечень субъектов общественного контроля, которые могут выступать таковыми в случаях и в порядке, предусмотренных законодательством Российской Федерации об общественном контроле. Пожалуйста, поясните свою точку зрения.
- На Ваш взгляд, каковы преимущества создания федеральной государственной информационной системы, обеспечивающей сбор, обработку, накопление, хранение, поиск и передачу информации о деятельности субъектов общественного контроля.
- Оцените юридическую и практическую целесообразность введения открытых лицензий, на основании которых предполагается распространять информацию об общественном контроле.
- Оцените целесообразность положения законопроекта, предполагающего аннулирование регистрации общественного эксперта по решению Совета Общественной палаты Российской Федерации в случаях, предусмотренных частью 4 статьи 21 и частью 4 статьи 23 Закона об общественном контроле.
- На Ваш взгляд, в какой мере предлагаемые законопроектом изменения будут способствовать систематизации и гармонизации всего законодательства Российской Федерации.
- Имеются ли противоречия в законопроекте. Не противоречат ли положения законопроекта иным нормативным правовым актам.
- Охарактеризуйте, пожалуйста, качество проработки законопроекта:
11.1. Имеются ли в законопроекте правовые пробелы, т.е. вопросы, понятия и процедуры, требующие урегулирования, но не получившие своего отражения в законопроекте.
Если Вы считаете, что в законопроекте содержатся правовые пробелы, пожалуйста, обоснуйте свою точку зрения и укажите, какие именно.
11.2. Все ли введенные понятия и процедуры четко определены. Пожалуйста, обоснуйте свою точку зрения.
11.3. Является ли представленная редакция законопроекта достаточной для регулирования соответствующих правоотношений. Пожалуйста, обоснуйте свою точку зрения.
11.4. Не приведет ли принятие законопроекта к возникновению правовых пробелов и коллизий в регулировании соответствующих правоотношений. Пожалуйста, обоснуйте свою точку зрения.
- Содержатся ли в законопроекте коррупциогенные факторы.
Если Вы считаете, что в законопроекте содержатся коррупциогенные факторы, пожалуйста, обоснуйте свою точку зрения и укажите, какие именно.
Также просим Вас направить иные предложения и замечания к законопроекту, не охваченные предлагаемыми выше вопросами.
Просим Вас направить свои ответы до 20 января 2017 года по адресу электронной почты [email protected].
Заранее благодарим Вас за сотрудничество.
Приложение: 1. Текст законопроекта на 23 л. в 1 экз.
- Пояснительная записка к законопроекту на 3 л. в 1 экз.
- Сравнительная таблица предлагаемых изменений на 29 л.
в 1 экз.
Руководитель Я.В. Семенов
В Общественной палате Республики Крым (далее - ОП РК) в рамках проведения «нулевых чтений» был рассмотрен проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» (далее – Законопроект).
Предложенный Законопроект обсуждался на совместном заседании комиссий ОП РК по вопросам общественной экспертизы проектов нормативно-правовых актов и по вопросам развития институтов гражданского общества и правам человека.
В результате проведенной работы члены ОП РК пришли к следующим выводам.
Безусловно, Федеральный закон «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» от 21.07.2014 № 212-ФЗ требует доработки, нуждается в устранении противоречий и урегулировании ряда вопросов, связанных с его практическим применением. Следует отметить, что с 2015 года ОП РК неоднократно поднимала эту проблему на площадках различного формата и уровня.
В результате рассмотрения Законопроекта пришли к следующему.
- На Ваш взгляд, приведут ли предлагаемые в законопроекте меры к системному совершенствованию правовых основ организации и осуществления общественного контроля за деятельностью органов государственной власти.
Изучив предлагаемые изменения, следует отметить, что в целом предлагаемые меры будут способствовать совершенствованию правовых основ организации и осуществления общественного контроля за деятельностью органов государственной власти. Однако следует учитывать, что отдельные нововведения в представленном Законопроекте могут усложнить понимание, а в дальнейшем и реализацию положений закона. Более подробная аргументация данной позиции будет раскрыта при ответах на последующие вопросы анкеты.
- На Ваш взгляд, к каким последствиям на практике может привести введение в действие положений законопроекта о наделении граждан правом участия в общественном контроле, исходя из их конституционного права участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, закрепленного в статье 32 Конституции Российской Федерации.
Прежде всего, следует остановиться на таком вопросе, как последствия привлечения граждан Российской Федерации в индивидуальном порядке и отдельных групп граждан к осуществлению общественного контроля (часть 1 статьи 3, часть 2 статьи 9 Проекта).
Частью 1 статьи 32 Конституции РФ установлено, что граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства, как непосредственно, так и через своих представителей. При этом также частью 1 статьи 30 предполагается право граждан на объединение, включая право создания профессиональных союзов для защиты своих интересов. Свобода деятельности общественных объединений гарантируется. Поэтому полагаем, что граждане Российской Федерации, имеющие активную гражданскую позицию, как правило, являются членами общественных объединений, которые отмечены в Законопроекте, как субъекты общественного контроля, и таким образом реализуют свое право на участие в управлении делами государства. Что же касается непосредственного участия граждан в индивидуальном порядке или групп граждан, считаем, что их участие в такой форме не может гарантировать соблюдения законности и правопорядка. Кроме того, данный факт породит возникновение пагубного наследия советских времен «народных контролеров», а также может придать характер бесконтрольности мероприятиям, связанным с проведением Общественного контроля.
- Оцените юридическую и смысловую корректность предлагаемого законопроектом термина «деятельность, соответствующая общественным интересам».
Что касается применения в Законопроекте такого понятия как «общественный интерес», следует отметить следующее.
Законопроект вводит такое понятие, однако ни данный Законопроект, ни какой-либо иной нормативный правовой акт не содержит юридически закрепленного понятия «общественный интерес» и не раскрывает, по каким критериям он должен определяться.
Изучая данный вопрос, мы обратились к терминологическим и политологическим справочникам, мнению ученых, и пришли к выводам, что общественный интерес – это:
А) Общий интерес отдельных лиц, выступающих в качестве членов общественной группы (публики).
Данное понятие предполагает, что индивиды могут иметь общий интерес, если они считают себя потенциальными членами какой-то необозначенной группы и абстрагируются от своего конкретного положения и своих частных интересов. Например, человек, никогда не посещавший места массового скопления людей (стадион во время спортивного мероприятия), может задуматься над тем, каким мерам безопасности он отдал бы предпочтение, если бы оказался в соответствующей группе людей.
Б) Совокупность обобщенных индивидуальных интересов отдельных людей, затрагиваемых действием.
Это понятие может рассматриваться как подход к проблеме общественного интереса с точки зрения принципа затраты – выгоды. Приверженцы такой трактовки отрицают логику или полезность первой теории и доказывают, что общественный интерес не может быть ничем иным, как суммой интересов соответствующих индивидов, взятых в конкретных обстоятельствах.
В любом случае существует очевидное различие между двумя этими формулировками, поскольку есть разница между общим интересом и совокупностью индивидуальных интересов. Общий интерес – это разделяемый интерес, тогда как совокупность индивидуальных интересов зависит от итоговой оценки позиции индивидов, рассматриваемых изолировано друг от друга.
Понятие «общественный интерес» вызывает сильные сомнения и споры по трем причинам.
Во-первых, как полагают, невозможно логически объяснить значение этого термина. Во-вторых, считается, что, даже если такое объяснение и могло быть дано, на практике нельзя определить, в чем заключается общественный интерес, и установить, какая именно политика отвечает данному определению. В-третьих, высказывается скептицизм относительно того, могут ли практика и институты современной жизни обеспечить соблюдение общественного интереса[1]. Тогда вопрос о том, насколько те или иные действия отвечают общественному интересу, решаются путем оценки возможных приобретений и потерь, к которым, согласно прогнозам, приведет реализация данной политики.
Также следует обратить внимание на содержание п. 1.1. статьи 4 Законопроекта, согласно которой деятельность, являющаяся объектом общественного контроля, признается соответствующей общественным интересам, если она реально нацелена на признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина, иных охраняемых Конституцией Российской Федерации благ и ценностей. С учетом нашей позиции о самом понятии «общественный интерес» возникает вопрос о применении такой оценочной категории как «реальная нацеленность». По каким критериям планируется применять эту «реальность», какой уполномоченный орган (отдельно взятое лицо, коллегиальный орган и т.д.) будет определять эту категорию.
Таким образом, полагаем, что понятие «общественный интерес» и оценочная категория «реальная нацеленность» неприменимы для законодательства об общественном контроле и его необходимо исключить из Законопроекта.
- Оцените целесообразность включения граждан Российской Федерации, объединений граждан, а также консультативных органов при Президенте Российской Федерации, экспертно-консультативных органов при Правительстве Российской Федерации, палатах Федерального Собрания Российской Федерации, органах судебной власти и прокуратуры в перечень субъектов общественного контроля, которые могут выступать таковыми в случаях и в порядке, предусмотренных законодательством Российской Федерации об общественном контроле. Пожалуйста, поясните свою точку зрения.
Что касается вопроса о расширении перечня субъектов общественного контроля.
Наша позиция в отношении участия граждан в индивидуальном порядке и групп граждан высказана и обоснована при ответе на вопрос № 2 анкеты. В отношении иных субъектов, перечисленных в пункте вопроса, полагаем, что действующим законодательством в достаточной мере очерчен круг субъектов общественного контроля.
- На Ваш взгляд, каковы преимущества создания федеральной государственной информационной системы, обеспечивающей сбор, обработку, накопление, хранение, поиск и передачу информации о деятельности субъектов общественного контроля.
Полагаем, что создание федеральной информационной базы повлечет колоссальные дополнительные расходы для бюджета Российской Федерации, поскольку данная электронаая база потребует своей разработки, сопровождения, последующей модернизации и т.п. и приведет к «бюрократизации» такого общественного явления, как общественный контроль, поскольку в обязанность его субъектам вменяется ведение базы данных, предоставление ответов на запросы и т.д. После изучения целей ведения данной базы, возникает вопрос о необходимости учета результатов. По своей сути ведение данного реестра сводится к составлению отчетности о каждом проделанном шаге субъекта общественного контроля. Ведение такой базы – потребует большого количества времени для освоения этой программы и дальнейшего её ведения. При этом не учитывается наличие ресурсов, в том числе трудовых, у общественных палат субъектов для ведения системы. Члены общественных палат осуществляют свою деятельность на общественных началах (бесплатно), выполняя при этом свои трудовые обязанности по основному месту работы, и при этом они будут обязаны дублировать в электронную систему, те документы, которые оформляются в связи с проведением общественного контроля. Следует отметить, что далеко не в каждом субъекте имеются аппараты общественных палат, на сотрудников которых может быть возложена данная функция (ведение реестра), и не все созданные аппараты палат субъектов имеют достаточное для такого объемного направления деятельности количество сотрудников.
Кроме того, необходимо помнить, что в отличие от государственного контроля общественный контроль не обладает властным характером,
не является обязательным – это механизм благодаря которому граждане могут принимать участие в жизни государства и работать над тем, чтобы эту жизнь сделать лучше. Полагаем, что субъектами общественного контроля должно обеспечиваться соблюдение законодательства об общественном контроле, но эта деятельность не должна быть «формализирована» до уровня работы органов государственной власти.
Что касается прозрачности проведения общественного контроля, считаем, что прозрачность проведения таких мероприятий достаточно обеспечивается и в настоящее время. Для этого необходимо строго соблюдать процедуру, предусмотренную в действующей редакции Закона и использовать имеющиеся ресурсы – сайты общественных палат, общественных советов при органах государственной власти и общественных советов муниципальных образований и т.д. Также следует помнить, что сторонами в правоотношениях, возникших по поводу проведения общественного контроля, будут: субъект общественного контроля и орган государственной власти или местного самоуправления, иной орган, наделенный публичными полномочиями. На сегодняшний день каждый такой орган обязан вести свой официальный сайт, на котором также возможно размещение информации о результатах проведенного общественного контроля в этом органе.
Таким образом, полагаем, что ведение системы электронной демократии не должно быть обязанностью субъекта общественного контроля, а его правом. Каждый субъект общественного контроля должен иметь право самостоятельного выбора.
Что касается внесения информации об обращениях граждан в данную систему, полагаем, что это правило не соответствует специальному закону – Федеральному закону «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской федерации» от 02.06.2006 № 59-ФЗ.
- Оцените юридическую и практическую целесообразность введения открытых лицензий, на основании которых предполагается распространять информацию об общественном контроле.
На наш взгляд администрирование открытых лицензий повлечет значительные финансовые, трудовые и временные затраты. Считаем в данном случае излишне порождать такие затраты.
Кроме того, необходимо сосредоточиться на качестве и методиках осуществления общественного контроля и значении его результатов.
- Имеются ли противоречия в законопроекте. Не противоречат ли положения законопроекта иным нормативным правовым актам.
Неоднозначной следует отметить часть 2 статьи 2 Законопроекта, в соответствии с которой, особенности осуществления общественного контроля в отдельных сферах определяются соответствующими федеральными законами в части, не противоречащей предлагаемым положениям. Специфика отдельных форм общественного контроля обоснована сферой их применения (например, исполнение наказаний), а предлагаемая норма не согласуется с уже принятыми некоторыми законами. Например, указанное положение Законопроекта вступает в противоречие с частью 2 статьи 25 Федерального закона «Об экологической экспертизе», согласно которой, заключение об экологической экспертизе приобретает юридическую силу после утверждения его федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы или органом государственной власти субъекта РФ.
Также, стоит отметить, что предлагаемые нововведения могут превратить общественный контроль в политический. Так, часть 3 ст. 5 предполагает, что общественный контроль может осуществляться политическими партиями и общественными объединениями, преследующими политические цели. Считаем, что данное положение может привести к использованию политическим партиями своего административного ресурса и подмену общественного контроля давлением на соответствующие субъекты в интересах партии.
С уважением,
Председатель Общественной палаты Республики Крым Г. ИОФФЕ.
[1] Политика. Толковый словарь. — М.:"ИНФРА-М" Издательство "Весь Мир". Д. Андерхилл, С.Барретт, П.Бернелл, П.Бернем, и др. Общая редакция: д.э.н. Осадчая И.М. 2001.
создание сайта